Zeitschriften » FORVM » Print-Ausgabe » Jahrgänge 1968 - 1981 » Jahrgang 1969 » No. 192
Andreas Faludi

Planung als menschliche Dimension

Der vorliegende Aufsatz entstand im Rahmen der Beschäftigung des Verfassers mit amerikanischer Planungstheorie. Die vollständige Studie „American Planning Theory — An Exploratory Study“ ist mit dem Förderungspreis des Theodor-Körner-Stiftungsfonds zur Förderung von Wissenschaft und Kunst ausgezeichnet worden.

Planung wird in der Folge ohne Bezug auf einen besonderen Gegenstand — Stadt-, Sozial- oder Wirtschaftsplanung — verstanden. Dieser Auffassung unterliegt die Überzeugung, daß Planung eine allgemeine Kategorie menschlicher Tätigkeit ist, die eigene Techniken und eine eigene Philosophie entwickelt hat oder zumindest zu entwickeln beginnt. Es wurde die Vermutung ausgesprochen, daß Planung überhaupt zu den psychologischen Charakteristika des Menschen gehört und daß daher die Psychologie hier wesentliche Beiträge zu leisten vermag. [1] Wir glauben allerdings, daß die entscheidende Dimension der Planung die soziale ist.

Insofern die Elemente planenden Wirkens in der menschlichen Aktivität aller Epochen aufzuspüren sind, hat es Planung natürlich zu allen Zeiten gegeben. Planung wurde daher bisweilen als schlechthin menschlich bezeichnet. Was heute hingegen neu und für unsere Zeit kennzeichnend ist, ist die Auffassung von Planung als einer unterschiedlichen Tätigkeit, ja der legitime Gegenstand eines aufkommenden Berufes. Die Professionalisierung der Planung ist Teil des Prozesses einer immer zunehmenden Arbeitsteilung. Planung ist genauer gesagt ein Produkt der Spezialisierung im bürokratischen Bereich, ein Ergebnis der Trennung der routinemäßigen, administrativen, von den außergewöhnlichen Agenden einer Organisation. [2] Im Sinne dieser Unterscheidung wird übrigens ein nicht unwesentlicher Teil der Tätigkeit von Planungsbehörden nicht eigentlich der Planung, sondern der Verwaltung zuzurechnen sein. Indem dann verwaltende Planer Eigenschaften konservativer Bürokraten annehmen, kann der Planerberuf, definitionsgemäß der Zukunft verbunden, in beträchtliche innere Widersprüche geraten.

Wieweit Planung als besonderer Teil des gesellschaftlichen Prozesses anerkannt wird, hängt zu einem wesentlichen Teil von objektiven Faktoren in eben dieser Gesellschaft ab: „Die Entscheidung zwischen Planung und Nicht-Planung wird vom Gang der Geschichte gefällt.“ [3] Objektive Faktoren bestimmen zu einem wesentlichen Teil ein von John Friedmann konzipiertes „Entscheidungsklima“, in dem Planungsbeschlüsse gefällt werden. [4] Insofern wir die zukünftige Entwicklung dieser Faktoren mit Sicherheit zu kennen glauben, können wir daher auch Voraussagen über die Zukunft der Planung wagen. So wird eine zunehmende Bürokratisierung ein Anwachsen des Volumens planender Tätigkeit bewirken. [5]

Planungstheorie wird jedoch nicht nur Aussagen über die Interaktion dieser Faktoren und des Planungsprozesses umfassen müssen, sondern auch Elemente der sozialen Theorie, insbesondere der Kommunikationslehre und der Theorie von den Entscheidungsprozessen (decision theory). [6]

Wir haben uns zu einer allgemeinen Auffassung von Planung bekannt, die vom Gegenstand der Planung absieht, Die einzige Begrenzung, die wir auf den nächsten Seiten gelten lassen wollen, ist die Beschränkung auf Planung im öffentlichen Bereich. Planung im privaten Bereich — etwa in der Industrie [7] und in den Religionsgemeinschaften [8] — wird wesentliche Elemente der gesamtgesellschaftlichen Planung aufweisen, doch werden Entscheidungen in der Regel nicht das Ergebnis eines ausgeprägt politischen Prozesses sein. Ohne die politische Dimension privater Planungen außer acht zu lassen, glauben wir, daß es dieser Zug ist, der öffentliche von privater Planung unterscheidet.

An dieser Stelle muß noch den Architekten und Stadtplanern Gerechtigkeit widerfahren. Der Architektenschaft stehen in unserer Gesellschaft Vaterrechte an der Planung als einer anerkannten gesellschaftlichen Aktivität zu. Über die Zeit des schrankenlosen Liberalismus hat sie den „utopischen‘“ Gedanken einer gezielten Verbesserung bestehender Verhältnisse aus dem Frühsozialismus herübergerettet. In einer Umwelt, die von der Harmonie eines freien Spiels der Kräfte fasziniert war, waren Architektur und Städtebau allein noch legitime Rückzugsgebiete für „Utopiker“. [9] War dieser Rückzug auch begleitet von einem unleugbaren, teils reaktionären Romantizismus und haben auch Architekten und Städtebauer die Utopie bewußt oder unbewußt an die Mächte des Gestern verraten, der utopische Funken blieb am Leben. [10]

Stadtplaner sind es auch, die heute die einzige artikulierte Gruppe von berufsmäßigen Planern bilden. Der amerikanischen Stadtplanung fällt dabei das Verdienst zu, Philosophie und Techniken einer allgemeinen Planungswissenschaft im wesentlichen neu entwickelt und sich dabei in immer größerem Maße zu den Sozialwissenschaften geöffnet zu haben. [11]

Wenn wir im folgenden den Begriff der Planung analysieren werden, so streben wir keineswegs eine glatte, handliche Definition an. Wir wollen vielmehr die Paradoxa aufspüren, die diesem Begriff inhärent sind. [12] Ein solcher Vorgang erscheint sinnvoller als die Vortäuschung des allzu Gelösten. Bei unserer Analyse werden wir Planung nach etlichen Dimensionen durchmessen. Das Entweder-Oder jedes Begriffspaares, das an der Spitze jedes Abschnittes zu stehen kommt, wird abgelöst werden durch ein Kontinuum, entlang dessen jeder konkrete Fall einer Planung lokalisiert werden kann.

1. Technisches Plandenken [13] und Planung als Selbststeuerung

Der technische Plan stellt einen Extremfall der Planung dar. Er bestimmt sein Objekt im vorhinein hinsichtlich Beschaffenheit, Funktion, Fertigungsart, und zwar innerhalb vorgegebener und mit zunehmender Präzision immer engerer Toleranz. Auf Planung im sozialen Bereich angewandt, wird ein technisches Plandenken verhängnisvoll.

Zwei Laster sind charakteristischerweise mit dieser Auffassung verbunden: Die Verheißung eines harmonischen, das heißt plangerechten Endstadiums, eines Zustandes erfolgreicher, abgeschlossener Planung, und ein weitverbreiteter „architektonischer“ oder „physischer“ Determinismus, der mit Mitteln der räumlichen Gestaltung im sozialen Bereich wünschenswerte Ergebnisse zu erzielen verspricht. [14]

Am anderen Ende unseres Kontinuums steht die Auffassung von Planung als einem fortgesetzten Prozeß der Selbststeuerung der Gesellschaft. Der Plan wird zu einem ephemeren Produkt des Planungsprozesses, einem täglichen Ausdruck des Computers. Planung in diesem Sinne wird auf allen Ebenen der „planenden Gesellschaft“ vollbracht. [15]

Die Betonung des Charakters von Planung als eines ununterbrochenen Prozesses herrscht in der amerikanischen Literatur allgemein vor. Wo verschiedene Produkte technischen Plandenkens (so die in den Vereinigten Staaten oft sehr langlebigen „zoning ordinances“, das heißt Flächennutzungs- und Bebauungspläne) in der Planungspraxis bestehenbleiben, werden sie von einer Vielzahl von Programmen, teils mit Bundesunterstützung, umrankt und überwuchert. Gerade diese Programme sind es, die mit ihrer Betonung wirtschaftlicher und sozialer Komponenten zu einer umfassenden Auffassung von Planung und damit zu der Anerkennung eines ununterbrochenen Planungsprozesses drängen, wenn die Programme selbst auch mitunter technisches Plandenken verraten. [16]

Wo steht Planung in bezug auf das Begriffspaar technisches Plandenken — gesellschaftlicher Planungsprozeß? Im Bereich des technisch-industriellen Fertigungsprozesses weit auf der Seite des Plandenkens. Die Übertragung auf den sozialen Bereich ist dem Umstand zuzuschreiben, daß es Techniker waren, die letzteren für die Planung zurückeroberten, war es doch unter Sozialwissenschaftlern verpönt, in einer Zeit des Liberalismus von Planung zu sprechen.

Ein klassischer Fall der Überschneidung ist das Gebiet der Architektur (und welcher Architekt wollte nicht versichern, daß Architektur auf die Gesellschaft Einfluß ausübe?). So ist es denn auch kennzeichnend, daß eben hier in einer Zeit beschleunigter Umwälzungen der Ruf nach einer „offenen“ Architektur, nach „unbestimmten“ Bauten laut wird, die Widmungsänderungen während des Baues und im Laufe der Nutzungszeit eines Bauwerkes gestatten. [17]

Planung in der gesamtgesellschaftlichen Sphäre (oder gar Planung der Gesellschaft?), die uns hier am meisten interessiert, hängt von dem Maß des Vorherbestimmbaren und dem Tempo der gesellschaftlichen Veränderung ab. Dieses wird für verschiedene Gesellschaften verschieden sein. Es wäre reizvoll, einen Vergleich in dieser Richtung durchzuführen. Vorherbestimmbarkeit im Rahmen einer Gesellschaft scheint viel mehr von objektiven Faktoren als von herrschenden Ideologien abzuhängen. Dennoch dürften Ideologien und die von ihnen scheinbar oder tatsächlich gebotenen Möglichkeiten auf die Planer Einfluß haben. Die oberflächliche Planungsfreudigkeit faschistischer Systeme hat für ein technisches Plandenken Attraktionen, scheint die totalitäre Ideologie doch die Möglichkeit zu bieten, endlich Pläne und die sie begleitenden gesellschaftlichen Vorstellungen in die Tat umzusetzen. Die Auffassung von Planung als einem fortwährenden Prozeß ist hingegen einer wohlverstandenen demokratischen Tradition verbunden. [18]

2. Umfassende und zusammenhanglose schrittweise Planung (Inkrementalismus) [19]

Umfassende (synoptische) Planung ist der Versuch, alle relevanten Variablen des zu beeinflussenden Systems zu steuern. Als solcher stellt umfassende Planung die logische Folge des Ideals rationalen Handelns dar. Um dem entscheidenden Subjekt zu ermöglichen, rationell zu wählen, muß der Planer die Auswirkung von Vorschlägen auf alle Teile des Systems im Detail kennen. In einer Welt unvollkommenen Wissens muß dieses Erfordernis allerdings gegen jenes des Handelns abgewogen werden. [20]

Historisch — jedoch nicht logisch — ist umfassende (synoptische) Planung mit technischem Plandenken verbunden. Mit der Überwindung des physischen Determinismus im technischen Plandenken kann jedoch in einen technischen Plan die Erwartung einer gezielten Beeinflussung der Gesellschaft nicht mehr gesetzt werden. Zum Teil wird daher der Ausdruck „Sozialplanung“ als der Versuch, soziale Komponenten im Gestaltungsprozeß mit in Rechnung zu stellen, synonym mit „umfassender Planung“ verwendet. So unterscheidet Haworth drei Phasen in der Geschichte der jüngeren amerikanischen Stadtplanung von der „city beautiful“ über die „city practical“ zur „city social“:

Was diese (letzte) Phase auszeichnet, ist die Absicht, alle jene Aspekte des urbanen Komplexes in den Wirkungsbereich der planerischen Bemühungen zu bringen, die die Qualität des städtischen Lebens beeinflussen. [21]

Die große Bedachtnahme auf soziale Faktoren seitens der amerikanischen Planer resultiert aus den offensichtlich sehr nachteiligen Folgen öffentlicher Vorhaben der Stadterneuerung. [22] Die Probleme der zersprengten städtischen Arbeiter-Nachbarschaften [23] sind eine etwas gemilderte Version der Belastungen des vorindustriellen Sozialgefüges zu Beginn der industriellen Revolution. [24]

Das Diktat der Wirtschaft

Grundlegendes Problem jeder umfassenden Planung ist die mangelnde Vergleichbarkeit der einzelnen Komponenten. Zu diesem Zweck wurde die Konstruktion des „öffentlichen Interesses“ geschaffen. [25] Es wurde dies zu einem zentralen Begriff jeder umfassenden Planung, und Edward C. Banfield hat das Versagen der amerikanischen Planung in dieser Hinsicht dem Versäumnis zugeschrieben, über seinen Inhalt Übereinstimmung zu erzielen. Dieses Versäumnis hängt zutiefst mit akzeptierten amerikanischen Werthaltungen zusammen, die weder dem öffentlichen Interesse einen klaren Vorrang vor dem Privatinteresse zuschreiben noch die notwendige Zentralisierung von Autorität ermöglichen, um Pläne in die Tat umzusetzen. [26] Allein aus diesem Beispiel ergibt sich, wie die Begriffe und die Praxis der Planung durch gesellschaftliche Werthaltungen und strukturelle Komponenten bestimmt werden. Es liegt auf der Hand, daß andere Systeme, so etwa unseres, ein größeres Maß an Machtkonzentration erlauben und artikuliertere Begriffe des öffentlichen Interesses haben, somit in dem Kontinuum weiter auf der Seite der umfassenden Planung zu finden sein werden, als dies mit der amerikanischen Praxis der Fall ist.

Der wahrscheinlich realistischste Versuch, zu einer sinnvollen umfassenden Planung zu gelangen, ist die Zuschreibung von Preisen zu verschiedenen Zielsetzungen, die sie gegenseitig austauschbar macht. Davidoff und Reiner sehen darin eine wichtige Möglichkeit für den Planer, zur Lösung von Wertkonflikten beizutragen. [27] In der letzten Konsequenz unterwirft diese Vorgangsweise Planung jedoch völlig dem Diktat der Ökonomie, und man müßte Benjamin A. Handler zustimmen, der im ökonomischen Kriterium die letzte Entscheidungsinstanz sieht. [28] Trotz der eindrucksvollen Erfolge, die im amerikanischen Verteidigungsministerium unter MacNamara mit der „Cost Benefit“-Analyse und der „Planning-Programming-Budgeting“-Technik erzielt wurden, meinen wir, daß eine solche Vorgangsweise nur einer Vergrößerung der Effizienz im Rahmen eingefahrener Denkmodelle dienen kann. [29]

Tyrannische Utopie

Ein anderes theoretisches Problem der umfassenden Planung ist die Entscheidung, wo die endlose Kette von Interaktionen zwischen privatem und öffentlichem Bereich vernünftigerweise unterbrochen werden soll. Von dieser Seite gewinnt der Vorschlag, Planung weiterhin auf die Bestimmung der Flächennutzung (land-use planning) zu beschränken, ein gewisses Verständnis. Die unentwirrbare Verquickung zahlreicher Faktoren läßt dies jedoch als eine zu enge Auffassung von der Funktion des Planers in der öffentlichen Verwaltung erscheinen. [30]

Die klassischen Ideale der rationaldeduktiven Vorgangsweise und der Wohlfahrts-Funktion (öffentliches Interesse) sind stark kritisiert worden. Es wurde angeführt, daß niemand jemals ein solches System auf einen konkreten Fall mit Erfolg angewandt hat, da dem die Vielzahl der betroffenen Werte, die Konflikte zwischen Werthaltungen und die Realität des gegenwärtigen demokratischen Prozesses als Ganzes entgegenstünden. [31] Meyerson und Banfield haben darauf hingewiesen, daß Informationen überdies außerordentlich kostspielig und nicht unbedingt stets den Aufwand wert sind. [32] Herbert J. Simon hat vorgeschlagen, sich mit einem tolerablen Niveau von Zufriedenheit an Stelle eines kostspieligen und unsicheren Optimums abzufinden. [33]

Braybrook und Lindblom stellen dem rational-deduktiven Ideal als extremes Gegenbeispiel ein zusammenhangloses, schrittweises Vorgehen gegenüber. [34] Dieses Konzept ist nichts anderes als eine Rationalisierung der amerikanischen Tagespraxis. In einem außerordentlich anregenden gemeinsamen Werk entwickelt Lindblom mit explizitem Bezug auf die Realität amerikanischen politischen Lebens ein Konzept, dem jeder Funken eines utopischen Gesellschaftsbildes mangelt. Braybrook trägt zur ethischen Untermauerung bei, indem er den zusammenhanglosen Inkrementaliimus mit einer abgewandelten Form des Benthamschen Utilitarismus rechtfertigt. Daß eine derartige Strategie notwendigerweise konservativ ist, ergibt sich aus Braybrooks Feststellung, daß die Beweislast bei jenen liegt, die eine Änderung der traditionellen Bezugsgruppe vertreten. Ob ein derartiger Beweis erbracht wurde oder nicht, hängt vom Erfolg des Versuches ab, andere Teilnehmer in der Auseinandersetzung zu überzeugen, und nicht von der vorgebrachten Evidenz.

Den Gegensatz zwischen umfassender Planung und Inkrementalismus hat schon Karl R. Popper Jahre vor Braybrook und Lindblom in seiner Kritik an Karl Mannheim herausgearbeitet. [35] Holismus und Historizismus sind für ihn die typischen Laster eines „utopischen Ingenieurs“, [36] das ist eines „umfassenden Planers“. Die logische Konsequenz ist Tyrannei, da der utopische Ingenieur die Wirklichkeit mit unvollkommenen Kenntnissen einer mit Notwendigkeit zu erwartenden Zukunft anpassen möchte, [37] Denselben Schluß zieht Seeley, der darauf hinweist, daß ein Konzept ungebundener Rationalität allzuleicht in Totalitarismus endet. [38] Popper selbst vertritt ein schrittweises, wirklichkeitsorientiertes, kritisches Vorgehen, das die Grenzen menschlichen Wissens und menschlicher Fähigkeit in Rechnung stellt und sich sowohl in den Natur- wie in den Sozialwissenschaften als brauchbare Methode erwiesen hat.

Wie bereits erwähnt, setzt eine umfassende Planung die Übereinstimmung über einen Begriff des allgemein Erstrebenswerten voraus. Einer der interessantesten Vorschläge der Kritiker ist der, die Verbesserung von Mißständen zu betreiben. Planungsziel ist in diesem Fall eine sinnvolle Netto-Verminderung des Nicht-Erstrebenswerten. [39]

Es ist leicht, Braybrook und Lindblom im Ganzen nicht zuzustimmen. Die Rechtfertigung amerikanischer Verhältnisse wird allzu deutlich. [40]

Viel schwerer ist es, in bezug auf Karl R. Poppers Argumente einen vertretbaren Standpunkt zu finden. Wir meinen, daß die von Popper betriebene bedingungslose Aufgabe jedweder Utopie eine völlige Absage an die Fähigkeit des Menschen darstellt, sein Geschick zu gestalten. Die Absage an die Utopie würde eine Absage an die gezielte Änderung bestehender Verhältnisse bedeuten, da schwer zu sehen ist, wie diese ohne eine Vorstellung von der Zukunft erfolgen kann. Ein solches Leitbild wird notwendigerweise gewisse historizistische und ganzheitliche Züge aufweisen und in diesem Maße ideologisch und nicht wissenschaftlich sein. Die Bekämpfung eines und des anderen Übels, über dessen negativen Charakter sich nach Braybrook und Lindblom viel leichter ein Konsens erzielen läßt als über ein gesellschaftliches Konzept, ist wohl nicht ausreichend, um gesellschaftliche Prozesse zu beeinflussen. Die Gesellschaft im übrigen, die sich jedes utopischen Menschen- und Weltbildes enthält, dürfte sehr bald von innen oder außen von Elementen überrannt werden, die übergenug ideologischen Elan haben.

Karl Poppers Thesen sind vornehmlich als Kritik an Karl Mannheims „geplanter Gesellschaft“ zu verstehen. [41] Es erscheint mehr als notwendig, daß jeder Planer sich mit ihr auseinandersetzt und einen persönlichen Standpunkt in dem Kontinuum von umfassender Planung zu Inkrementalismus findet, wie überhaupt Planungsphilosophie an Karl Mannheim und Karl R. Popper nicht vorbeigehen wird können. [42]

Planen wird Leben

Diese Entscheidung rührt an eines der Paradoxa der Planung. Der Plan mit begrenztem Wirkungsbereich ist zu „praktisch“, ineffektiv und unökonomisch, da jeder Plan für jeden Teil eines Systems implizit ein Plan für das ganze System ist. Der totale Plan hingegen ist zu „rational“ und unökonomisch wie verhängnisvoll. [43] Planung und Freiheit (im Sinne von Non-Planung) stehen in einem delikaten Verhältnis. An Stelle der verbreiteten Auffassung vom gegenseitig ausschließenden Charakter der beiden Begriffe tritt die Erkenntnis eines dialektischen Spannungsverhältnisses. Planung ist ohne Freiheit und Freiheit ohne Kontrolle nicht möglich. Diese Erkenntnis geht über das gewohnte „Planung, um die Freiheit zu erhalten“ hinaus und postuliert eine gegenseitige philosophische Bedingtheit von Planung und Freiheit.

In diesem Dilemma helfen auch neoliberale Sprüche wie zum Beispiel „Soviel Freiheit wie möglich, soviel Planung wie nötig“, nicht. [44] Das Postulat bietet nur eine Scheinlösung, da seine Implikation für die Praxis der Planung vom Inhalt der Worte „möglich“ und „nötig“ abhängt. Da dieser Inhalt offenbleibt, ist es dem politischen Tageskurs überlassen, ihn zu definieren. Die einzige Folgerung dieses Satzes ist die, daß die Beweislast dem Proponenten der Planung zufällt, was vor dem Hintergrund mehr oder weniger latenter Planungsfeindschaft in der Marktwirtschaft verständlich wird. Dennoch ist eine Umkehrung der Beweislast durchaus denkbar, und sie wird bei der Regelung gewisser vitaler Fragen bereits praktiziert. [45]

3. Normative und funktionelle Planung

Dieses Begriffspaar wurde von John Friedmann vorgeschlagen. [46] An anderer Stelle spricht er von „erneuernder“ und „verteilender“ Planung und bezieht sich dabei auf Karl Mannheim und seine Unterscheidung von substantieller und funktioneller Rationalität. [47] Funktionelle Planung setzt die Ziele als gegeben voraus und ist nur in bezug auf die Mittel zur Erreichung dieser Ziele rational. Auf der Ebene substantieller Rationalität jedoch, das heißt in der normativen Planung, sind die Zielsetzungen selbst Gegenstand rationaler Analyse. Die Differenz liegt in einem Unterschied der Auffassung vom Ziel der Planung. Erneuernde Planung ist ein Agent des gesellschaftlichen Wandels. Ihre Ziele sind substantielle Umverteilung von Mitteln, eine Änderung des Marktsystems, neue Methoden der Kontrolle und Initiativen zur wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung. Dem steht die in der amerikanischen Planungstheorie verbreitete Auffassung von Planung als einer Art Markthilfe gegenüber. Genauer gesagt soll Planung die Gesellschaft um einige Schritte näher an den harmonischen Endzustand des vollkommenen Marktes bringen. [48] Ähnliche Auffassungen finden sich bei Martin Meyerson [49] und Melvin Webber, [50] die beide von der „zentralen Intelligenzfunktion“ der Planung, also einer Art Informationszentrum für die freie Wirtschaft, sprechen.

Die Unterscheidung zwischen normativer und funktioneller Planung hängt auch mit verschiedenen Auffassungen von der Rolle des Planers als des Treuhänders eines Utopia oder des ehrlichen Maklers im Ausgleich von Interessengegensätzen zusammen. Droht die erste Rolle in professionelle Arroganz auszuarten, so sieht sich der Planer in der zweiten Rolle zu passiv. Die instrumentale Rolle des Planers ist so nahe der allgemeinen Auffassung von der Rolle des Politikers, daß es nicht sinnvoll erscheint, die beiden zu unterscheiden. [51]

John Dakin hat versucht, dieser inhärenten Ungereimtheit im Konzept des Planerberufes durch eine Differenzierung zwischen „entscheiden“ und „wählen“ auszuweichen. Nach Dakin ist es der Planer, der die Entscheidung fällt, ob es sinnvoll wäre, Planung zu institutionalisieren. Der politische Mandatar hingegen wählt den Weg der Planung — oder auch nicht. [52] Friedmann faßt funktionelle und normative Planung in einem umfassenden Bild einer „planenden Gesellschaft“ zusammen, in der Planung auf allen Ebenen und für verschiedene Zeithorizonte betrieben wird.

Eine Façette dieser „planenden Gesellschaft“ hat schon Paul Davidoff vorweggenommen. [53] Er sieht Planer in der Rolle des Anwaltes von Klientengruppen, die ohne professionelle Unterstützung gegenüber Argumenten und Aktionen von Administrationen machtlos sind. Eine Variation dieses Themas ergibt sich gelegentlich in Großbritannien, wo professionelle Planer ab und zu an ihrem Wohnort in die in England sehr einflußreichen Planungskomitees entsandt werden.

Entscheidend bei Friedmann ist die Verwendung des Begriffes der Planungsbeschränkungen (constraints). Je größer der Zeitraum, für den geplant wird, desto bedeutungsloser die Einengung planerischen Denkens durch die Gegebenheiten der Realität. Für einen Zeitpunkt in 25 bis 40 Jahren gibt es verschwindend wenige feststehende Fakten, so daß dem planenden Willen kaum Schranken in der Bemühung gesetzt sind, die Zukunft zu gestalten. Zusammen mit Planung für kürzere Zeiträume bildet diese „Zielplanung“ (goal planning) ein durchgehendes System der Selbststeuerung der Gesellschaft. Friedmann baut ganz offen auf einem Paradoxon auf. Der „Zielplanung“ sind nur deswegen kaum Schranken gesetzt, weil die äußeren Bedingungen des Zielzeitpunktes unbekannt sind. Rückt der Planungszeitraum näher, so werden die Bedingungen bekannter, die Beschränkungen größer, und die Planung muß diesen Bedingungen angepaßt werden. Niemals werden die Ziele der Planung demnach erreicht werden. Die Ziele ändern sich vielmehr, indem sie näherrücken mit der immer größeren Kenntnis, die wir von den Bedingungen erlangen, unter denen sie erreichbar sind.

Das Konzept der „planenden Gesellschaft“ ist vor allem ein analytisches Modell, mit dessen Hilfe die Durchgängigkeit der Selbststeuerung auf allen Ebenen einer Gesellschaft zu untersuchen ist. Für die Planer, die um Anerkennung und Etablierung als eigene Profession bemüht sind, hat Friedmann wenig Tröstliches bereit. Da Planung zu einem Kennzeichen einer zukünftigen Gesellschaft schlechthin werden wird, wird es keinen Unterschied zwischen der Tätigkeit des Planers und gesellschaftlicher Tätigkeit überhaupt geben. Planung als Beruf wird verschwinden.

Friedmann selbst gibt Hinweise dafür, daß die tatsächliche Auffassung in bezug auf das Begriffspaar „normative“ (erneuernde) und „funktionelle“ (verteilende) Planung in jeder konkreten Gesellschaft den Umständen entsprechend verschieden sein wird. Funktionelle (verteilende) Planung ist eher ein Kennzeichen einer fortgeschrittenen Industriegesellschaft, während sein Konzept der erneuernden Planung aus seinen Beobachtungen in Chile stammt, wo Planung von der Spitze her in einem Feld betrieben wird, das im wesentlichen Terra incognita, wenn schon nicht Tabula rasa ist. [54]

Man ist daher geneigt, die Unterscheidung zwischen erneuernder und verteilender Planung mit der funktionalistischen Theorie der sozialen Differenzierung in Zusammenhang zu bringen. [55] In einem Stadium, in dem Planung eine Neuerung darstellt, sind die Planungsgewinne trotz verhältnismäßig geringer Verfeinerung der Planungstechniken groß. Wird Planung zu einem allgemeinen Zug in der betreffenden Gesellschaft, so wird der zusätzliche Nutzen trotz immer verfeinerterer Techniken geringer.

Vom Messias zum Bürokraten

Friedmanns Konzept der Planungsbeschränkungen kann daher nicht nur zu einer Analyse verschiedener Zeithorizonte der Planung in einer Gesellschaft, sondern zum Vergleich der Planungsbereitschaft verschiedener Gesellschaften benützt werden. Diese Planungsbereitschaft darf nicht auschließlich als Ergebnis von subjektiven Einstellungen, sondern zu einem wesentlichen Teil auch von objektiven, sozio-ökonomischen Faktoren aufgefaßt werden. Die Planungsbereitschaft — ausgedrückt durch die negative Funktion der Planungsbeschränkung — wird zu einem wesentlichen Element des „Planungsklimas“. [56]

Friedmann selbst hat den Versuch gemacht, das Konzept des Planungsklimas auf die Nationalplanungen verschiedener Länder anzuwenden. Die Kriterien, nach denen er die nationalen Systeme analysiert, sind der Stand der wirtschaftlichen Entwicklung, die Form der politischen Organisation und historisch-traditionelle Faktoren. Jeder der so definierten Untergruppen wird ein „Stil“ der Planung zugeordnet. Das Modell hat nach seiner Meinung Vorhersagewert, das heißt, in den Staaten der gleichen Untergruppe (in seinem Beispiel die iberoamerikanischen Staaten mit einer Wirtschaft im Übergangsstadium) wird das gleiche Planungsklima herrschen. [57]

4. Aufruf an die Planer

Es war nicht die Absicht dieses Beitrages, eine Antwort auf die hier aufgeworfenen Fragen zu geben. Jede handliche Definition würde dem Problem Gewalt antun. Planung entzieht sich nach unserer Überzeugung heute noch dem Versuch, sie in die Zwangsjacke einer Definition zu stecken. Zweifelsohne werden gewisse Elemente in jedem Konzept von Planung jedoch enthalten sein müssen: die Zukunftsorientierung, die Anwendung rationaler Überlegungen, der Willensakt, die Kontrolle der Ergebnisse im Lichte der erklärten Planungsziele. Jede Definition wird zudem auch davon ausgehen müssen, daß Planung notwendig und wünschenswert ist. [58] Darüber hinaus wird der Standort der Planung in jedem Gesellschaftssystem in bezug auf die drei angeführten Begriffspaare ein spezifischer sein.

Hinweise darauf zu geben, welcher Standort dem anderen vorzuziehen ist, geht über die Intention dieses Beitrages hinaus. Es mag vielleicht der eine genügen, daß ohne ein Mindestmaß an utopischer Verbundenheit kein Planungssystem denkbar ist, welches über die Rationalisierung herrschender gesellschaftlicher Machtverhältnisse hinausgeht.

Nach dem Gesagten mag aber auch bezweifelt werden, ob eine umfassende Definition insofern denkbar ist, als eine Definition Grundlage einer Planungstheorie sein soll. Vielmehr wird jede Gesellschaft ihre spezifische Definition von Planung haben. Das analytische Konzept, welches hier geboten wurde, ist ein möglicher Grundriß einer allgemeinen Planungstheorie, die sich auf die Festlegung der Dimensionen jeder spezifischen Planungstheorie beschränkt. Nur indem die Fragen offengelassen werden, kann die Forderung von Dakin erfüllt werden, daß Planungstheorie für jede Art von politischer Matrix gültig sein müsse und nicht in ihrer Gültigkeit von irgendeinem bestimmten politischen System oder den Ideen, auf dem jenes politische System basiert, abhängen dürfe. [59]

An die Planer erwächst aus diesen Fragen die Herausforderung, ihre Tätigkeit im gesellschaftlichen Zusammenhang zu sehen. Planung ist praktizierte Sozialwissenschaft. Wer mehr als nur ein Lippenbekenntnis zu dieser Binsenweisheit ablegen will, muß Planung auf einer Theorie gründen, die mit einer wenn auch nur groben Definition beginnen wird. Wir meinen, daß die oben angegebenen Dimensionen wertvolle analytische Hilfsmittel eines solchen Unterfangens darstellen.

Eine Definition wird auch der Professionalisierung von Planung dienen, denn was eine Profession von einer Beschäftigung unterscheidet, ist eben eine explizite Definition des Gegenstandes. Diese Definition dient symbolischen, ritualistischen, politischen und erzieherischen Zwecken. Ihre „harte Oberfläche“ dient der Repräsentation des Berufes nach außen, der „weiche Kern“ jedoch den sensitiveren Mitgliedern des Berufsstandes als Gegenstand der Reflexion. [60]

An diese sensitiveren Mitglieder des Planerberufes in Amerika erging John W. Dyckmans Mahnung: „Einst messianisch, ist der Planer bürokratisch und konservativ geworden.“ Der Planerberuf neigt dazu, das Postulat einer Wertfreiheit der Planung aufzustellen und zu internalisieren, je mehr er sich in einer pluralistischen Gesellschaft etabliert. Analysiert man diese Entwicklung nach ihrer berufssoziologischen Dimension, so ergibt sich, daß die Wertfreiheits-Forderung eine sehr wesentliche Schutzfunktion hat, das heißt nicht etwa ausschließlich der Reinigung der Planung von außerwissenschaftlichen Elementen dient, sondern dem Sicherheitsbedürfnis der Planer, die in einem äußerst exponierten Grenzbereich zwischen Politik und Verwaltung operieren. [61] Logisches Ergebnis dieser Internalisierung ist die Identifizierung relevanter Kundengruppen mit dem Arbeitgeber, das sind die politischen Machthaber, im Gegensatz zu Identifizierung mit dem letzten Kunden, das sind jene, die von den Maßnahmen der Planung betroffen sind. [62]

Das Unternehmen einer theoretischen Untermauerung wird daher schon im Stadium einer ausreichenden Definition von Aufgabe und Gegenstand der Planung das Sicherheitsgefühl einer etwa in Entstehung befindlichen oder bestehenden Planerprofession verringern. [63] Es wird folglich Rücksichtslosigkeit gegen den eigenen Berufsstand und daher Mut erfordern. Theorie muß aber radikal sein, und im Radikalismus des Beginnens kann John Friedmanns couragierte These, die seine ganze Profession auflöst, als Vorbild dienen.

[1Dakin, John, An evaluation of the „choice“ — theory of planning, Journal of the American Institute of Planners, 29. Bd., S. 19-27, Februar 1963.

[2Friedmann, John, A response to Altshuler: Comprehensive planning as a process, Journal of the American Institute of Planners, 31. Bd, S. 195-197, August 1965.

[3Dakin, a.a.O. Die Übersetzungen nach den englischen Originaltexten stammen vom Verfasser.

[4Der von Friedmann gebrauchte Ausdruck „decision-environment“ hat keine genaue Entsprechung im Deutschen. Siehe Friedmann, John, The social context of national planning decisions, American Society of Public Administration, o.J.

[5Bürokratisierung ist nach Max Weber das Ergebnis der Rationalisierung aller Aspekte des gesellschaftlichen Lebens. Insofern diese Rationalisierung fortschreitet, wird auch die Bürokratisierung fortschreiten. Parallelerscheinung der fortschreitenden Bürokratisierung ist das Anwachsen des sogenannten tertiären oder Dienstleistungssektors. Siehe Fourastie, Jean, Le grande éspoir du XXe siècle, Paris, 1947, deutsch: Die große Hoffnung des 20. Jahrhunderts, Köln 1954.

[6Dakin, a.a.O., zur Bedeutung der Theorie von den Entscheidungsprozessen in der Planung siehe: Dyckman, John W., Planning and decision theory, Journal of the American Institute of Planners, 27. Bd., Seite 335-345, November 1961.

[7Branch, Melville C., Comprehensive planning: A new field of study, journal of the American Institute of Planners, 25. Bd., S. 115-120, 1959, Nr. 3.

[8Siehe den Sammelband „Regionalplanung in der Kirche“, vom Autor besprochen in: Berichte zur Raumforschung und Raumplanung, 9. Jg., S. 311, Heft 3, 1965; siehe auch: Kirche und Raumordnung, Heft 32 der Berliner Schriftenreihe „Kirche im Volk“.

[9In der Verwendung dieses Ausdruckes folgen wir Gerd-Klaus Kaltenbrunner, der darauf hingewiesen hat, daß das Wort „Utopist“ unheilbar diskreditiert ist. Vgl: G. K. Kaltenbrunner, Mutmaßungen über Marcuse, in: NEUES FORVM- 15. Jg., S. 55-61, Heft 169/170 Februar 1968.

[10Für bemerkenswerte Thesen zu Entwicklung des Städtebaues, die auf das Erbe des Frühsozialismus Bezug nehmen siehe: Benevolo, Leonardo, Le origini dell’ urbanistica moderna, Bari, 1963 englisch: The origins of modern town planning, London 1967.

[11Die englische Stadtplanung, die die älteste Berufsorganisation besitzt, hat sich hingegen den wiederholten Forderungen nach Öffnung der Mitgliedschaft im „Town Planning Institute“ bisher stets erfolgreich widersetzt.

[12Haworth, Lawrence L., An institutional theory of the city and planning, Journal of the American Institute of Planners, 23. Bd., S. 135-143, 1957, Nr. 3, hat eine Reihe anderer Paradoxa dei Planung aufgezeigt.

[13Es ist dies ein Vorschlag zur Übertragung des englischen Ausdruckes „blueprint-planning“.

[14Zum architektonischen oder physischen Determinismus siehe: Rosow, Irving, The social effects of physical environment, Journal of the American Institute of Planners, 27. Bd., S. 127-133, Mai 1961, und Broady, Maurice: Warnung vor Weltverbesserern — Soziale Theorie im architektonischen und städtebaulichen Entwurf, in: NEUES FORVM, 14. Jg., Hefte 164-167, 1967.

[15Friedmann, John, The social context of national planning decisions, a.a.O., A response to Altshuler, a.a.O., Planning as a vocation, in: Plan Canada, Bd. 6, Nr. 3-4, 1966.

[16Zumindest eines dieser Programme, das für Urban Renewal (Stadterneuerung), ist auch von anderer Seite heftiger Kritik unterzogen worden. Die „Housing Act“ von 1949 verwandelte Slumbeseitigung in ein wirtschaftliches Unternehmen. Wohnungen sollten auf dem freien Markt bereitgestellt werden. Öffentliche Institutionen waren dazu bestimmt, den Markt anzuregen. Die Vorhaben sollten ausdrücklich für private Unternehmer Gewinne abwerfen. Das Kriterium der Profitabilität ist jedoch sehr spezifisch, während die Norm eines „besseren Gemeinwesens“ diffus ist. Außerdem gibt es in Amerika eine traditionell akzeptierte Rechtfertigung für die Unterordnung der einen Zielsetzung unter die andere, die man als das Charley-Wilson-Syndrom bezeichnet hat: „Was gut ist für General Motors, ist gut für das Land.“ Siehe Bellush, Jewel, and Hausknecht, Murray, Entrepreneurs and urban renewal, Journal of the American Institute of Planners, 32. Bd., S. 289-297, September 1966.

[17Weeks, John, Indeterminate architecture, in: Transactions of the Bartlett Society, Bd. 2, S. 84-106, Bartlett School of Architecture University College, London, 1963/64.

[18John Friedmann hat den Gedanken von Planung als eines fortlaufenden Steuerungsprozesses auf die wahrscheinlich einfachste Formulierung gebracht. Sein „Informationsmodell“ besteht aus Analyse — strategischer Information — Aktion und der Rückkoppelung (feedback) von Informationen. Vgl.: Friedmann, The social context of national planning decisions, a.a.O.

[19Im Englischen „comprehensive planning“ und „disjointed incrementalism“.

[20Davidoff, Paul, und Reiner, Thomas, A choice theory of planning, Journal of the American Institute of Planners, 28. Bd., S. 103-115, Mai 1962.

[21Haworth, a.a. O., „social planning“ hat im Englischen verschiedene Bedeutungen. Zum Teil steht es für den „Versuch, Formen der Sozialorganisation für den Zweck der Erlangung sozialer Zielsetzungen zu entwerfen“. (Broady, Maurice, Social planning and archıtectural design — A note on American development, in: Arena, Architectural Association, S. 214/215, März 1967. „Social planning“ hat im amerikanischen Sprachgebrauch seine Parallele in „social engineering“, ein Ausdruck, der wahrscheinlich von John Dewey in der „progressive era“ (1906-1916) geprägt wurde (Siehe: Hancock, J., Planners in the changing American city, Journal of the American Institute of Planners, 33. Bd., S. 290-304, September 1967). „Social planning“ steht allerdings auch für Planung von Sozialdiensten, wofür Robert Perlman den Ausdruck „social welfare planning“ vorgeschlagen hat: Perlman, Robert, Social welfare planning and physical planning, Journal of the American Institute of Planners, 32. Bd., S. 237-241, Juli 1966.

[22Siehe dazu insbesondere Anderson, Martin, The federal bulldozer: a critical analysis of urban renewal, 1949-1962, M.I.T. Press 1964.

[23Gans, Herbert, The human implications of current redevelopment and relocation planning, Journal of the American Institute of Planners, 25. Bd., S. 15-25, Februar 1959; Planning and social life; Friendship and neighbor relations in suburban communities, Journal of the American Institute of Planners, 27. Bd., S. 134-140, Mai 1964.

[24Dyckman, John W., Social planning, social planners, and planned society, Journal of the American Institute of Planners, 32. Bd., S. 66-76, März 1966.

[25Siehe dazu die Behandlung des rational-deduktiven Ideals und der Wohlfahrtsfunktion bei Braybrook, David, und Lindblom, Charles E., A strategy of decision — Policy evaluation as a social process, The Free Press of Glencoe, 1963.

[26Banfıeld, Edward C., The political implications of metropolitan growth, Daedalus, S. 71, Winter 1961.

[27Davidoff und Reiner, a.a.O.

[28Handler, Benjamin A., What is planning theory? Journal of the American Institute of Planners, 23. Bd., S. 144-150, Nr. 3, 1957.

[29Siehe Lichfield, Nathaniel, Costbenefit analysis in plan evaluation, Town Planning Review, 35. Bd., S. 159-169, Juli 1964; Mao, James C. T., Efficiency in public urban renewal, Expenditures through benefit-cost analysis, Journal of the American Institute of Planners, 32. Bd. S. 95-107, März 1966; Page, David A. The federal planning-programming-budgeting system, Journal of the American Institute of Planners, 33. Bd., S. 256-259, Juli 1967.

[30Fagin, Henry, Organizing and carrying out planning activities within urban government, Journal of the American Institute of Planners, 25. Bd., S. 109-114, August 1959.

[31Braybrook and Lindblom, a.a.O.

[32Meyerson, Martin, und Banfield, Edward, Politics, planning and the publie interest — The case of public housing in Chicago, The Free Press of Glencoe, 1955.

[33Simon, Herbert A., Models of man — Mathematical essays of rational human behavior in a social setting, N. Y., Willey, 1957; siehe auch: Marsoni, Lina, On the use of models as new tools for planning, in: SCUPAD Bulletin 4, Proceedings of the second Salzburg Congress at Schloß Leopoldskron, 19.-22. Mai 1967, S. 19-29.

[34Braybrook and Lindblom, a.a.O., Dahl hat schon festgestellt, daß, wer vor einer Entscheidung steht, nicht einmal den Versuch unternimmt, rational zu sein, wenn er sich einem komplexen Problem gegenübersieht. Siehe: Dahl, Robert E., und Lindblom, Charles, Politics, economics, and welfare, New York, 1953.

[35Popper, Karl Raim und „The Poverty of Historicism“, London 1957.

[36Popper gibt dem Begriff der Utopie einen deutlich negativen Beigeschmack. Karl Mannheim hingegen stellt der zukunftsorientierten Utopie die rückwärtsgewandte Ideologie gegenüber. Siehe: „Ideologie und Utopie“, Frankfurt am Main, 1965.

[37Karl Popper widmet sein Buch allen jenen, die dem faschistischen und kommunistischen Glauben an unerbittliche Gesetze des historischen Geschicks zum Opfer fielen.

[38Seeley, John R., What is Planning? Definition and strategy, Journal of the American Institute of Planners, 28. Bd., S. 91-97, Mai 1962.

[39Ebenda.

[40Wir wollen aber feststellen, daß es sich um ein außerordentlich anregendes und wohlfundiertes Werk handelt. Die Autoren vermochten sehr viel Evidenz für die Tatsache vorzutragen, daß die Tagespraxis der Planung tatsächlich vom rational-deduktiven Ideal weit entfernt ist.

[41Mannheim, Karl, Mensch und Gesellschaft im Zeitalter des Umbaues, Frankfurt am Main 1958.

[42Karl Mannheim stammt aus dem Kulturkreis der österreichisch-ungarischen Monarchie, Karl R. Popper ist Vertreter der Wiener neo-positivistischen Schule. Die Tatsache, daß diese beiden Begründer einer Planungsphilosophie Österreich verbunden sind, hat nach Kenntnis des Autors in Kreisen heimischer Planer noch keine Beachtung gefunden. Es soll nur noch am Rande erwähnt werden, daß auch John Friedmann in Wien geboren wurde. Wie wenig in Planerkreisen des deutschen Sprachraumes das Werk Karl Mannheims überhaupt bekannt und geschätzt ist, geht aus der Tatsache hervor, daß ein umfängliches „Handwörterbuch der Raumforschung und Raumordnung“ der „Deutschen Akademie für Raumforschung und Landesplanung“ (Hannover 1966) zwar eine sehr kritiklose Abhandlung über Paul Schultze-Naumburg (Autor von „Kunst und Rasse“, „Kampf um die Kunst“, „Die Kunst der Deutschen“, „Kunst aus Blut und Boden“, „Die nordische Schönheit“ usw.) enthält, jedoch keinen Artikel über den Emigranten Karl Mannheim, der immerhin Inhaber des Lehrstuhles für Soziologie an der Universität Frankfurt war.

[43Seeley, a.a.O.

[44Dittrich, Erich, Raumordnung und Leitbild. Schriftenreihe des Instituts für Städtebau, Raumplanung und Raumordnung an der Technischen Hochschule Wien, Bd. 2, Wien 1962.

[45Das österreichische Wasserrecht kennt die Umkehrung der Beweislast. Dasselbe ist für eine gesetzliche Regelung der Verhinderung der Luftverunreinigung gefordert worden. Siehe: Forstliche Rauchschäden in Österreich, Besprechung vom Verfasser in: Berichte zur Raumforschung und Raumplanung, 10. Jg., S. 364, Heft 3/4, 1966.

[46Friedmann, Planning as a vocation, a.a.O.

[47Friedmann, John, Planning as innovation; the Chilean case, Journal of the American Institute of Planners, 32. Bd., S. 194-204, Juli 1966.

[48Davidoff und Reiner, a.a.O., zitieren diese Auffassung als eine der gängigen Ansichten.

[49Meyerson, Martin, Building tlıe middle-range bridge for comprehensive planning, Journal of the American Institute of Planners, 22. Bd., S. 58-64, 1956, Nr. 2.

[50Webber, Melvin, The roles of intelligence systems in urban systems planning, Journal of the American Institute öf Planners, 31. Bd., S. 289-296, November 1965.

[51Seeley, a.a.O. Das Primat der Politik in Planungsentscheidungen hat in Österreich vor allem Rudolf Wurzer betont: Aufstellung und Inhalt rechtswirksamer regionaler Entwicklungsprogramme, in: Raumforschung und Raumordnung, 22. Jg., S. 278-294, Heft 3/4, 1964.

[52Dakin, a.a.O., macht den Unterschied zwischen „decision theory“ und „theory of choice“.

[53Davidoff, Paul, Advocacy and pluralism in planning, Journal of the American Institute of Planners, 31. Bd., S. 331-338, November 1965.

[54Friedmann, Planning as innovation, a.a.O.

[55Siehe Smelser, Neil J., Social change in the industrial revolution — An application of theory to the Lancashire cotton industry 1770-1840, London 1959.

[56Das Konzept des Entscheidungsklimas (siehe Fußnote 4) wurde von Richard S. Bolan aufgenommen und mit verschiedenen „Planungsstilen“ in Verbindung gebracht. Siehe: Bolan, Richard S., Emerging views of planning, Journal of the American Institute of Planners, 33. Bd., S. 233-245, Juli 1967.

[57Friedmann, The social context of national planning decisions, a.a.O.

[58Dakin, a.a.O.

[59Ebenda.

[60Seeley, a.a.O.

[61Friedmann, Planning as a vocation, a.a.O.

[62Die Unterscheidung stammt von Davidoff und Reiner, a.a.O.

[63Dies gilt insofern nicht für Österreich, als Gemeindeplanung ein Nebenprodukt architektonischer Tätigkeit ist. Die Berechtigung zur Abfassung von Flächenwidmungsplänen ist an die Befugnis als Architekt gebunden, letztere wieder erfordert eine zweijährige Praxis als Bauleiter. Dieses Erfordernis ist nicht sehr geeignet, die Entwicklung der Planung als Wissenschaft zu fördern.

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Erstveröffentlichung im FORVM:
Dezember
1969
No. 192, Seite 724
Autor/inn/en:

Andreas Faludi:

Jahrgang 1940, ist gegenwärtig Lecturer für Planungsgeschichte und Planungstheorie am Oxford College of Technology.

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