I.

In vielen akademischen Kreisen der westlichen Welt und insbesondere des deutschsprachigen Teils dieser Welt — wird noch immer die von Professor Hayek gestellte und von ihm negativ beantwortete Frage leidenschaftlich debattiert, ob demokratische Ordnung und Planung miteinander verträglich seien. Manche glauben das Dilemma gelöst zu haben, indem sie die Planwirtschaft ablehnen, aber die Planung bejahen. Möglicherweise wird dieses Scheinproblem die Gemüter noch lange erhitzen. Es sind ja gerade die Scheinprobleme, denen eine besonders hartnäckige Existenz in der volkswirtschaftlichen Literatur gesichert ist. Inzwischen hat sich die praktische Welt von der hamletischen Befangenheit mancher ihrer Wissenschafter weitgehend emanzipiert; sie experimentiert, auch in westlichen Breitegraden, mit verschiedenen Formen der Planwirtschaft.

Es ist hier nicht unsere Aufgabe, darzutun, wie es zu diesem Sündenfall gekommen ist. Wir wollen nur auf drei wichtige Ursachen der zunehmenden Bedeutung planwirtschaftlichen Denkens im Westen hinweisen. Erstens ist die Rolle des Staates in der Volkswirtschaft während der Nachkriegsjahre stetig gewachsen. Der Anteil der öffentlichen Ausgaben am Nationalprodukt magals Orientierungsgröße dienen. Die Berechnung dieses Anteils stößt infolge institutioneller Verschiedenheiten und divergierender kameralistischer Praktiken in den einzelnen Ländern auf erhebliche Schwierigkeiten. Fundierten statistischen Schätzungen zufolge dürfte er sich gegen Ende der Fünfzigerjahre auf ein Viertel bis ein Drittel des Bruttonationalprodukts belaufen haben. Finnland, die deutsche Bundesrepublik und Österreich bilden dabei eine Spitzengruppe mit einem Staatsanteil am Sozialprodukt von über 33%. [1]

Einen geradezu strategischen Einfluß übt der moderne Staat auf die Realkapitalbildung aus, und zwar aus mehreren Gründen. Bekanntlich sind viele öffentliche Unternehmungen des Energie-, Verkehrs- und Nachrichtenwesens zur Konzeption langfristiger Entwicklungspläne übergegangen. Das gleiche gilt für die Grundstoff- und Investitionsgüterindustrien, insbesondere in jenen Ländern, in denen sie nationalisiert sind. Der Staat hat ferner in der Nachkriegszeit fast überall substantielle öffentliche Mittel der Bauwirtschaft zur Verfügung gestellt. Auch die Finanzierung der Investitionsvorhaben in der Landwirtschaft mit Hilfe öffentlicher Gelder ist eine in den meisten westlichen Ländern weithin geübte Praxis. Stellt man die direkten und indirekten Beiträge der öffentlichen Hand zur Investitionsfinanzierung in Rechnung, so schwankt der Anteil des Staates an der Realkapitalbildung in den meisten westlichen Ländern zwischen 40 und 50%. In manchen Ländern, wie Frankreich und Österreich, geht er sogar über 50% hinaus. [2] Die Methoden der Verwendung der gewaltigen staatlichen Mittel zum Zwecke der Sicherung der Vollbeschäftigung sind unter dem Begriff der „antizyklischen Budgetpolitik“ ein integrierender Bestandteil der westlichen Wirtschaftspolitik geworden. In einigen westlichen Ländern, wie Frankreich, Belgien, Holland, Schweden und Norwegen, wird die Budgetpolitik jüngsthin auch als Instrument der mittel- und langfristigen Wachstumspolitik in zunehmendem Maße gehandhabt.

General Motors und Adam Smith

Die zweite Ursache der wachsenden Popularität planwirtschaftlichen Denkens hängt mit der zentralen Stellung zusammen, die der industrielle Großkonzern in der modernen Wirtschaft einnimmt. Auch das Gemeinwesen, das aus der Tendenz zur Kapitalskonzentration keine Gefahr für den Fortbestand der freien Marktwirtschaft ableitet, kann heute kaum umhin, die Bewegungsfreiheit von Unternehmungen in den Dimensionen der General Motors-Gesellschaft, des Unilever-Konzerns oder der Volkswagenwerke einer gewissen Kontrolle und Beschränkung zu unterwerfen. Das zähe und oft widerspruchsvolle Bemühen, die Spielregeln von Smith, Mill und Bentham auf das Verhalten der Industriegiganten von heute anzuwenden, findet seinen deutlichsten Niederschlag in den Kartell- und Steuergesetzen.

Aber es ist nicht nur der Staat, der nach einer neuen und rationaleren Beziehung zur Unternehmung sucht. Je größer, schwerfälliger und adaptionsgehemmter der Mammutkonzern wird, desto mehr wächst auch sein Bedürfnis nach einer engen Gemeinschaft — wenn man will: nach einer Symbiose — mit dem Staat. Dies hängt vor allem damit zusammen, daß die Investitionstätigkeit im Zuge des technischen Fortschritts immer größere finanzielle Mittel in Anspruch nimmt und daß somit fehlerhafte Investitionsentscheidungen geradezu fatale volkswirtschaftliche Auswirkungen zeitigen können. Auf diese Weise wächst das Bedürfnis nach größerer Markttransparenz, dem mit den Methoden der firmenmäßigen oder branchenmäßigen Marktforschung nur unvollkommen entsprochen werden kann. Mit Hilfe der Programmierung, deren Grundidee darin besteht, die gesamte Investitionstätigkeit im Sinne einer rationalen Prioritätsskala zu lenken, wird dagegen ein Erwartungsrahmen geschaffen, der es dem einzelnen Unternehmen verhältnismäßig leicht macht, einen mit der zukünftigen volkswirtschaftlichen Entwicklung harmonisierenden Investitionsplan zu entwerfen. Man kann in diesem Sinne mit Pierre Massé, dem Leiter des französischen Programmierungsbüros sagen, daß Programmierung nichts anderes ist als Marktforschung auf volkswirtschaftlicher Ebene. [3]

Drittens sehen wir im sogenannten Wettbewerb der Systeme eine bedeutende, möglicherweise sogar die bedeutsamste Ursache für die wachsende Anfälligkeit des Westens gegenüber dem Virus der Planifikation. Zwei Aspekte dieser Rivalität erscheinen uns hiebei besonders relevant: erstens die hohen wirtschaftlichen Wachstumsraten der Sowjetunion und der mit ihr verbündeten Industrienationen Osteuropas, die der Parole vom „Einholen“ des Westens, die noch aus der Zeit der ersten russischen Fünfjahrpläne stammt, eine heute recht realistische Note verleihen; zweitens das Ringen um die „Seele“ der jungen, wirtschaftlich rückständigen Völker, die im Begriffe sind, für das eine oder andere Modell der wirtschaftlichen Entwicklung zu optieren. Indem der Westen seine marktwirtschaftliche Philosophie mit planwirtschaftlichen Elementen zu verbinden versucht, schafft er ein neues, den Aspirationen der jungen Völker adäquateres Entwicklungsmodell als die von monopolistischen Gebilden gelenkte, höchst unvollkommene Konkurrenzwirtschaft.

Man kann natürlich einwenden, daß planwirtschaftliches Denken keine Neuerung dieses Jahrhunderts ist und daß es selbst von der Marktwirtschaft orthodoxer Prägung — auf der Ebene der Unternehmung und des Haushalts — geübt wird. Dennoch glauben wir, daß zwischen dem gemischtwirtschaftlichen System von heute, insbesondere in seiner französischen und skandinavischen Fassung, und der westlichen Marktwirtschaft zu Beginn dieses Jahrhunderts ein qualitativer Unterschied besteht.

Planung und Heldentum

Denn die „Planwirtschaft en miniature“ bietet nur dann Gewähr für eine optimale Funktionsweise, wenn — wie der Anglosachse es ausdrückt — gewisse „heroische“ Strukturbedingungen gegeben sind, nämlich eine Vielzahl von Firmen, von denen keine groß genug ist, um das Marktgeschehen entscheidend zu beeinflussen, eine Vielzahl von Konsumenten, für die annähernd egalitäre Einkommensverhältnisse gelten, ein in wirtschaftspolitischen Belangen abstinenter Staat usw. Liegt keine dieser heroischen Strukturbedingungen mehr vor, wie dies für unser Jahrhundert charakteristisch ist, dann entwickelt das System bedenkliche Tendenzen zur Instabilität und chronischer Unterbeschäftigung der Produktionsfaktoren. Keynes hat aus dieser Einsicht den Schluß gezogen, daß in unserer — den klassischen Vorstellungen so unähnlichen — Welt die „Planung en miniature“ durch gezielte, makro-ökonomische Eingriffe ergänzt werden müsse.

Möglicherweise führt der von Keynes vorgezeichnete und in den Dreißigerjahren konsequent beschrittene Weg in das Reich der Knechtschaft. Aber erstens sind, wie Krelle, Schneider, Tinbergen u.a. dargetan haben, gesamtwirtschaftliche Planung und freie einzelwirtschaftliche Initiative gar nicht so unvereinbar wie es die Eucken’sche These von der gemischten Wirtschaftsordnung impliziert. [4] Und zweitens haben wir in den letzten Jahrzehnten Planungstechniken entwickelt, die den Mischsystemen von heute ein weit höheres Maß an Stabilität verleihen, als es der Laissez-faire-Ökonomie des 19. Jahrhunderts zu eigen war. Es ist kaum nötig hinzuzufügen, daß freiheitliche Gesinnung und demokratische Institutionen am besten in einer Atmosphäre wirtschaftlicher Stabilität gedeihen.

Aber wie dem auch sein mag: die wissenschaftliche Diskussion gilt heute normalerweise nur mehr der Frage nach der Art und dem Ausmaß der Intervention und nicht mehr ihrer Legitimität oder Zulässigkeit. Denn die Überzeugung von der Notwendigkeit, ja von der Unvermeidbarkeit makro-ökonomischer Eingriffe wird heute von der Mehrzahl der ökonomischen Theoretiker und Praktiker geteilt. So schreibt Prof. Wilhelm Krelle:

Bisher hat der Mensch seine politischen und wirtschaftlichen Institutionen im wesentlichen als Schicksal hingenommen, nicht viel anders als das Tier seine Umwelt. Zum erstenmal in der Geschichte scheint nun der Mensch soweit mündig, auch dies bewußt in seine Hände zu nehmen. Hoffentlich zum Guten. Sicher wird er Lehrgeld zahlen müssen, ebenso wie zur Zeit, als er aus seiner Instinktgesichertheit entlassen wurde in die Freiheit. Aber ein Zurück in die natürliche Unschuld gibt es nicht. [5]

II.

Der wirtschaftliche Interventionismus ist keine von Keynes erdachte Neuerung. Versuche, makro-Ökonomische Eingriffe theoretisch zu fundieren, gehen auf die Periode des Merkantilismus zurück. Man darf freilich die wissenschaftliche Einsicht der Merkantilisten nicht zu hoch veranschlagen. Zwischen dem Merkantilismus und der Keynesschen Schule liegt jene lange Periode, in der die Ökonomie im Sinne von l’art pour l’art betrieben wurde, als eine Wissenschaft, der nur klärende, aber keine operative Bedeutung zukam. Erst Keynes und seine Schüler haben den Interventionismus auf eine fundierte, theoretische Grundlage gestellt.

Die Quintessenz der von Keynes inspirierten Wirtschaftspolitik ist das „deficit spending“, eine Methode der Kaufkraftschöpfung, die sich hauptsächlich budgetpolitischer Instrumente bedient. In der Situation der Dreißigerjahre, in der ein beträchtlicher Teil der Arbeitskraft und des produktiven Kapitals unbeschäftigt blieb, kam es vor allem darauf an, durch „programmierte“ staatliche Defizite ein höheres Maß an Beschäftigung zu erreichen; es war in diesem Zusammenhang gleichgültig, ob die neu eingestellten Arbeiter mit produktiven oder unproduktiven Aufgaben betraut wurden. Das „deficit spending“ sollte nur kurzfristigen, konjunkturpolitischen Zwecken dienen. Keynes verband mit seiner Stabilisierungspolitik keine struktur- und wachstumspolitischen Ziele, schon deshalb nicht, weil er der Auffassung war, daß dem bestehenden System keine Tendenz zur Fehlleitung der volkswirtschaftlichen Ressourcen innewohne. [6]

Prof. Bickel hat gemeint, daß eine These, bei der vom verschiedenen Kapazitätseffekt von Elektrizitätswerken und Straßen einerseits und Pyramiden anderseits abstrahiert wird, dem unverbogenen Verstand stets absurd erscheinen müßte. [7] Aber Bickel sieht unseres Erachtens die Vollbeschäftigungsdiskussion der Dreißigerjahre zu sehr im Lichte der Erfahrungen der Nachkriegszeit. Erst nach dem Anbruch einer Ära, in der sich der Staat zur Aufrechterhaltung des Zustandes der Vollbeschäftigung — mitunter in der bindenden Form des Gesetzes — bekannt hatte, begann man sich darauf zu besinnen, daß man die Produktivkräfte nicht nur voll einsetzen, sondern auch sinnvoll kombinieren müsse.

Die Diskussion ging so von der Akzentuierung des Einkommenseffektes der Investitionstätigkeit zur Akzentuierung ihres Kapazitätseffektes über. Man sollte freilich die intellektuellen Impulse, die der modernen Wachstumsdebatte zugrunde liegen, nicht zu hoch bewerten. Die Wachstumspolitik ist die große Mode unserer Zeit geworden, nicht etwa weil Harrod und Domar den Kapazitätseffekt wiederentdeckt haben, sondern weil ihre Wiederentdeckung in eine Periode großer technologischer, soziologischer und politischer Veränderungen fiel, in der wachstumstheoretisches Denken eminente praktische Bedeutung erlangte.

Wachstumspolitik und Programmierung bilden ein siamesisches Zwillingspaar. Wer Wachstumspolitik betreibt, aber sich vor der Programmierung bekreuzigt, gleicht dem wackeren Bürger Jourdain, der sich der Umgangssprache bedient und dabei nicht weiß, daß er Prosa spricht. Wir können heute in Westeuropa drei Erscheinungsformen der Programmierung unterscheiden — eine elementare oder naive Form; eine experimentelle oder gemischte; und eine hochentwickelte Form, die „Planification indicative“.

Die naive Form wird noch in Österreich, England, Italien und der Bundesrepublik praktiziert, wiewohl in diesen Ländern mehr oder weniger günstige Voraussetzungen für den baldigen Übergang zur experimentellen Form bestehen. Das Hauptinstrument der Programmierung ist auf dieser Entwicklungsstufe die Budgetpolitik. Man behilft sich dabei mit gewissen primitiven Faustregeln, etwa mit der Orientierung der fiskalischen Ausgaben an der in naher Zukunft zu erwartenden gesamtwirtschaftlichen Wachstumsrate. Einer solchen „expansiven“ Budgetpolitik schreibt man auch konjunkturstabilisierende Wirkung zu, da der Staat eine bestimmte Ausgabenpolitik verfolgt, unabhängig davon, ob sich dabei fiskalische Überschüsse oder Defizite ergeben.

Die öffentliche Investitionstätigkeit geht von gewissen Dringlichkeitsvorstellungen aus, auch wenn diesen keine rigorosen wachstumstheoretischen Erwägungen zugrunde liegen. Oft werden langfristige öffentliche Investitionspläne konzipiert (z.B. das österreichische Zehnjahresprogramm), die in einer subsidiären Beziehung zu den privaten Investitionsplänen stehen. Schließlich werden auch Perspektivpläne für einzelne Sektoren ausgearbeitet, z.B. die langfristige Vorausschau der Hohen Behörde in Luxemburg, wofür ein großer Stab von Technikern, Statistikern und Ökonomen aufgeboten wird. Die Koordinierung zwischen dieser Vielzahl von Plänen ist heute noch recht unzulänglich, aber es liegt in der Natur der Sache, daß sich mit der Zeit ein gewisses Bedürfnis nach wechselseitiger Abstimmung der Einzelpläne einstellt, was seinen Niederschlag in recht verschiedenen institutionellen Ausdrucksformen findet.

Naiv oder experimentell

Auch bei der naiven Form der Programmierung wird man in der Regel bald erkennen, daß expansive Budgetpolitik und sektorielle Einzelpläne keine Gewähr für die Sicherung stetigen wirtschaftlichen Wachstums bei stabilem Geldwert und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bieten. In einer rasch expandierenden Wirtschaft ist die Gefahr realer, finanzieller und außenwirtschaftlicher Disproportionen derart groß, daß sich selbst der härtestgesottene liberale Doktrinär der Notwendigkeit eines gesamtwirtschaftlichen Konzepts oder Programms auf die Dauer nicht verschließen kann.

Man kann sagen, daß es heute kaum ein westeuropäisches Land gibt, welches nicht die Notwendigkeit einer auf gesamtwirtschaftliche Aspekte abgestellten Wirtschaftspolitik prinzipiell bejahen würde. Es hat sich ferner auch die Ansicht durchgesetzt, daß die Erstellung von Unterlagen für eine Wirtschaftspolitik „aus einem Guß“ nicht Sache eines kleinen politischen Gremiums, sondern Ergebnis des Zusammenwirkens breiter Kreise des öffentlichen Lebens sein muß. Die Entscheidung über die wichtigsten Orientierungsgrößen eines Wirtschaftsprogramms — über die anzustrebende volkswirtschaftliche Wachstumsrate, das Gewicht der öffentlichen Investitionen, die Verteilung der steuerlichen Belastung, usw. — muß freilich in einer Demokratie den gewählten Vertretern des Volkes vorbehalten bleiben.

Überall dort, wo mit neuen Denk- und Lebensformen experimentiert, die Abkehr von der Vergangenheit aber nur behutsam vollzogen wird, kann man von einer experimentellen oder gemischten Form der Programmierung sprechen. Diese Variante ist vor allem in Skandinavien und in Holland beheimatet. Sie unterscheidet sich insbesondere dadurch von der naiven Form, daß sie auf sorgfältig ausgearbeiteten mittel- und langfristigen Wirtschaftsplänen aufbaut. Diese Pläne können nur insofern als Pläne im orthodoxen Sinne des Wortes gewertet werden, als sie die Ausgabenpolitik des Staates maßgeblich beeinflussen. Es wäre im übrigen unrichtig, sie selbst für die öffentliche Sphäre als unbedingt bindend zu erachten.