Zeitschriften » Context XXI » Print » Jahrgang 1998 » ZOOM 5/1998
Sepp Brugger
Festung Europa

Neuerliche Blamage

Schon mit Beginn der österreichischen Ratspräsidentschaft am 1.7.1998 hat Manfred Matzka, Sektionschef im Innenministerium, einen Entwurf zur Migrations- und Flüchtlingspolitik dem im Geheimen tagenden K-4-Ausschuß zugeleitet. Am 14. September mußte der Sektionschef das Papier bei der Sitzung des K-4-Ausschußes zur Überarbeitung zurückziehen. Zwei Wochen später übermitttelte die österreichische Ratspräsidentschaft dem K-4-Ausschuß einen überarbeiteten Entwurf. Beim informellen Treffen der Justiz- und Innenminister in Wien Ende Oktober wurde dem österreichischen Innenminister Schlögl anscheinend aber endlich klar gemacht, daß das Papier so nie angenommen werden wird. Nach neuerlicher Überarbeitung soll das Ergebnis oder ein Zwischenstand dem Rat am 11./12. Dezember beim Gipfel in Wien zum Beschluß übergeben werden.

Nach der vernichtenden Kritik am Strategiepapier Nr. 1 zur Migrations- und Asylpolitik sah sich das Innenministerium zu einer Überarbeitung gezwungen. Das überarbeitete Papier unterscheidet sich aber vom ersten Entwurf nur formal, indem festgehalten wird (Punkt 103), daß die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) nunmehr nicht angetastet, sondern komplementär dazu ein zusätzliches Modell entwickelt wird. Inhaltlich weicht das Konzept vom ersten Strategiepapier nicht ab. Ziel ist nach wie vor der Übergang von ausschließlich rechtsstaatsorientierten zu auch politisch orientierten Schutzkonzepten (Punkt 43; Zitate aus dem Papier hier und im folgenden kursiv gesetzt).

Grundsätzliches

Das Strategiepapier befasst sich weder mit den Ursachen der Migration noch mit den Problemen politischer Flüchtlinge in ihrem Herkunftsland, auf ihrer Flucht bzw im Aufnahmeland. Es setzt sich auch nicht objektiv und sachlich mit der Situation von MigrantInnen und Flüchtlingen innerhalb der EU auseinander. In oberflächlicher und polemischer Weise werden Behauptungen aufgestellt, die durch nichts belegbar sind. Dadurch werden nur die herrschenden Vorurteile geschürt, wie folgende Beispiele belegen:

  • Zuwanderer, die regelwidrig kamen, verdrängen jene, die den legalen Weg gehen (Punkt 29). Emil Reyneri, ein Wirtschaftsprofessor der Uni Parma, belegt in einer Studie im Auftrag der EU, daß Zuwanderung nicht die Schwarzarbeit fördert, sondern eher umgekehrt.
  • Durch migrationspolitische Maßnahmen soll die Arbeitslosigkeit reduziert werden (Punkt 97). Damit wird nur ein weiteres Vorurteil geschürt, daß nämlich alte durch neue Zuwanderer verdrängt werden. Es gibt keinen Zusammenhang zwischen Zuwanderung und Arbeitslosigkeit!
  • Der Migrationsbereich betreffe ja Bürger besonders unmittelbar (Punkt 34.) Es ist nicht klar, worin diese unmittelbare Betroffenheit – abgesehen von Personen, die im Vollzug- oder im Beratungsbereich tätig sind – bestehen soll, auch wenn uns dies die FPÖ seit Jahren einreden will.
  • Es wird nur von Gastgebergesellschaften oder -ländern gesprochen.
  • Politischen Flüchtlingen wird generell Mißbrauch der Asylgesetze vorgeworfen (siehe zB Punkt 27).

Kritisiert werden muß auch, daß die Begriffe beliebig verwendet werden. Konsequent werden Migrant/inn/en und politische Flüchtlinge vermischt. So spricht das Papier von Pullfaktor, obwohl wissenschaftlich darunter nur die aktiven Auswirkungen und nicht, wie in Punkt 93, die indirekten Auswirkungen durch die Beschränkung des Rechtschutzes verstanden werden. So wird versucht klarzumachen, daß mit Entwicklungshilfe ein Migrationsdruck verhindert werden kann, obwohl von allen Ökonomen bestätigt wird, daß mit Entwicklungshilfe (dem, was bei uns darunter verstanden wird) auf Migration in keiner Weise Einfluss genommen werden kann. Das Papier urgiert aktuelle und verlässliche Daten über Migrationspotentiale, obwohl es solche nicht gibt und auch nie geben kann. Selbst wenn man von einem Potential von Migrant/inn/en sprechen kann, hängt die tatsächliche Migration von unterschiedlichen Faktoren ab, die einerseits im Herkunftsland und andererseits im Zielland liegen. Daßelbe betrifft die Daten betreffend „Illegaler“. Da es sich um Illegale handelt, gibt es eben auch keine Daten über sie.

Bestandsaufnahme

Dem Strategiepapier ist insofern zuzustimmen, als es klar zum Ausdruck bringt, daß die derzeitige Abschottungspolitik ihren Zweck verfehlt hat: Weder ist in den letzten fünf Jahren in den Hauptherkunftsregionen die potentielle Auswanderungsbereitschaft oder die tatsächliche Auswanderung geringer geworden (eher das Gegenteil ist der Fall), noch unterbinden die Kontrolltätigkeiten an den Außengrenzen Schengens und der Union oder die Fremden- und Asylgesetze der Mitgliedstaaten die illegale Zuwanderung. (Punkt 5)

Das Papier enthält jedoch keine Darstellung der Ursachen der aufgelisteten Probleme. Offensichtlich wurde das bewusst unterlassen, da dann bekannt würde, daß viele Probleme hausgemacht sind:

  • Illegale werden in erster Linie durch die restriktive Anwendung der GFK und durch das Qotensystem geschaffen, vor allem im Familienbereich – die betroffenen Personen wollen ja auch ein gemeinsames Familienleben im Sinne des Art 8 EMRK (Europäische Menschenrechtskonvention) führen, wie es im Fremdengesetz heißt. Aber auch das Gesetz schafft „Illegale“: Zahlreiche Personen, deren Asylantrag abgelehnt, die aber aufgrund des Refoulementverbots oder aus anderen Gründen nicht abgeschoben werden können, erhalten in Österreich keinen legalen Status.
  • Auch das Schlepperunwesen hat erst mit der Verschärfung der Grenzkontrollen an Umsätzen und Professionalität zugenommen.

Zum Migrationsdruck

Nur indirekt geht aus dem Papier hervor, was zu einer Migration bzw zu einer Flucht führt. Vor allem muß dabei kritisiert werden, daß zwischen Migration und Flucht wegen politischer Verfolgung aufgrund von Menschenrechtsverletzungen nicht unterschieden wird. Was die Menschenrechtsverletzungen betrifft, so werden diese zwar als Grund erwähnt, das Land zu verlassen (Punkt 110), nicht jedoch als Fluchtgrund im Sinne der GFK anerkannt. Diese habe teilweise ihre Anwendbarkeit verloren (Punkt 28).

Was den Migrationsdruck in einzelnen Ländern betrifft, so darf nicht außer Acht gelassen werden, daß unser Wohlstand zu einem wesentlichen Teil auf Kosten ärmerer Länder besteht. Der zuletzt in Österreich stattgefundene Kongress zum Thema Kinderarbeit in der Bekleidungsbranche hat uns dies wieder einmal deutlich gezeigt. Solange wir aber als Nutznießer der Ausbeutung der Arbeitskräfte, insbesondere der Frauen und Kinder, in ärmeren Ländern nichts unternehmen, wird sich auch der Migrationsdruck in den einzelnen Ländern kaum ändern. Andererseits dürfen wir nicht übersehen, daß wir zu Zeiten des kalten Krieges jahrelang versucht haben, der Bevölkerung in Osteuropa den goldenen Westen schmackhaft zu machen. Außerdem ist zu bedenken, daß unzählige Personen insbesondere aus den osteuropäischen Ländern nicht zum Zwecke der Migration, sondern zu Ausbildungszwecken bzw nur zum Schnuppern in die EU kommen wollen. Mit sinnvollen Austauschprogrammen wäre daher vielen Personen eher gedient wie mit einer engstirnigen Abschottungspolitik. Die bestehende restriktive Zuwanderungspolitik lässt jedoch derartige kurzfristige Aufenthalte zum Zwecke der Bildung nicht zu. Vielmehr bewirkt das restriktive System, daß Personen, die einmal hier sind, den mühsam erreichten legalen Status nicht mehr aufgeben, da sie befürchten, nicht mehr in das System hineinzukommen. So bleiben auch Personen hier, die ursprünglich nur vor hatten, kurzfristig in Österreich ihre Ausbildung zu verbessern oder andere Arbeitsmechanismen kennenzulernen.

Auch die Untersuchungen des interdisziplinären Forschungszentrums für Sozialwissenschaften zeigen, daß gerade die im Strategiepapier geforderte Quotenpolitik den Migrationsdruck erhöht. Während in den 70er und 80er Jahren die in Österreich lebenden Migrant/inn/en ihre Familienangehörigen erst dann nachholten, wenn das Umfeld passte, wird seit Einführung der Quotenpolitik nicht mehr auf die passende Gelegenheit gewartet, sondern so rasch als möglich der Familiennachzug betrieben. Da die betroffenen Personen befürchten, ansonsten davon ausgeschlossen zu sein.

Im Übrigen muß im Zusammenhang mit der Migration erwähnt werden, daß dies auch eine Folge der Nachfrage im jeweiligen Zielland ist und insbesondere wirtschaftliche Umbauphasen und politische Umbrüche in den Herkunftsländern den Auswanderungswillen fördern. So sind zB in den 60er Jahren ungleich mehr Personen von Algerien nach Frankreich emigriert als in den letzten Jahren.

Zur Flüchtlingspolitik

1. Für das Innenministerium ist nach diesem Strategiepapier die Asylpolitik nur Teil der Migrationspolitik

In diesem Sinne soll auch politischen Flüchtlingen Schutz und Aufnahme nicht mehr ausschließlich aufgrund der Verfolgung im Heimatland, sondern nach migrationspolitischen Konzepten gewährt werden (Punkt 43). Es wird zwar im überarbeiteten Entwurf nicht mehr explizit davon gesprochen, daß die GFK ersetzt werden soll, inhaltlich wird aber nichts anderes gefordert. Es ist nunmehr von einer Neukonzipierung des Asylrechts die Rede, wobei es aber nicht um eine Ausweitung der Verfolgungsgründe der GFK geht (Punkt 103).

Der Anspruch auf Asyl nach der GFK soll durchaus beibehalten bleiben, allerdings nur mehr in Ausnahmefällen – praktisch als politische Alibihandlung – zur Anwendung kommen. Wenn im Strategiepapier von Mißbrauch des Asylrechts und der Unanwendbarkeit der GFK gesprochen wird, dann kommt damit klar der politische Wille zum Ausdruck – wie ja schon im ersten Strategiepapier konkret festgehalten – von einem ausschließlich rechtsstaatsorientierten zu einem politisch orientierten Schutzkonzept zu wechseln (Punkt 106 in Zusammenhang mit Punkt 13, 28 und 43).

Die Behauptung der „Unanwendbarkeit“ der GFK ist nicht haltbar. In den Herkunftsländern der meisten Flüchtlinge, die in Österreich und anderen EU-Ländern Schutz vor Verfolgung suchen (Irak, Iran, Türkei, Kosovo, Afghanistan, ...), kommen nach wie vor Verfolgungshandlungen und Folterungen als politische Druckmittel zur Anwendung. Da sich die Fluchtgründe nicht geändert haben, ist es in erster Linie eine Frage des politischen Willens, diese Fluchtgründe als solche anzuerkennen und nicht eine Frage der Anwendbarkeit der GFK.

Es geht in dem Strategiepapier auch nicht um eine Vereinfachung des Asylverfahrens bei größeren Fluchtbewegungen – was durchaus sinnvoll wäre – oder um die Ausweitung der Fluchtgründe, sondern die Errichtung eines neuen Systems: Schutz vor Verfolgung wird nicht mehr als Rechtsanspruch des Betroffenen festgeschrieben, sondern nach dem politischen Willen gewährt oder nicht. Das Asylrecht wird somit Bestandteil einer quotengeregelten Migrationspolitik. Für den Verfolgten bedeutet das, daß seine individuelle politische Verfolgung irrelevant für sein Schutzrecht wird – das ist das Ende des Asylrechts.

2. Streichung des Rechtschutzes

Mit der Forderung, Personen, die nicht rechtmäßig eingereist sind, vor Ende eines Asylverfahrens abzuschieben (den status quo ante herzustellen), wird praktisch der Rechtsschutz für politische Flüchtlinge gestrichen. Flüchtlinge haben in der Regel keine Möglichkeit, sich vor ihrer Flucht ein Visum bei der Botschaft zu besorgen. Wer sich vor der Flucht kein Visum besorgen konnte, wird den Ausgang des Asylverfahren in irgendeinem Auffanglager im Ausland abwarten müssen. Dabei ist zu bedenken, daß auch unsere Nachbarländer im Sinne dieser EU-Politik Flüchtlinge, die ohne Visum eingereist sind, außer Landes schaffen. Es kommt automatisch zu einer Rückschiebekette.

3. Abschottung per Drittlandsklausel

Das Konzept der konzentrischen Kreise soll praktisch den Fluchtweg nach Österreich ausschließen, da wir ja nur mehr von sicheren Drittländern umgeben sind und diese auch zur Rücknahme aller Personen, die die Grenze nicht rechtmäßig passieren, verpflichtet werden sollen. Unsere Nachbarländer werden im Sinne dieser Politik ihrerseits den Druck weitergeben. Die Lasten werden an die wirtschaftlich schwachen Länder abgewälzt. Dadurch kann es insbesondere in diesen Ländern, in denen dann Auffanglager errichtet werden, zu neuen Krisen und in Folge zu neuen Fluchtbewegungen kommen. Der Vorschlag des Innenministeriums ist daher kein Vorschlag zur europäischen Koordinierung von Asylpolitik, sondern ein Vorschlag zur Abschiebung von Verantwortung an periphere Regionen.

Restriktivere Abschreckungs- und Abschottungspolitik

Es ist bedauerlich, daß zwar festgestellt wird, daß die Abschottungspolitik den Zweck nicht erfüllt hat, daraus die konsequenten Schlüsse jedoch nicht gezogen, ja nicht einmal angedacht werden. Es werden nur schärfere Abschottungs- und Abschreckungsmaßnahmen vorgeschlagen. Dabei sollen innerhalb der EU die polizeilichen Maßnahmen effizienter gemacht werden. In den Herkunftsländern sollen einerseits die Entwicklungshilfe ausgebaut, die Menschenrechtsstandards verbessert und Unterstützung für demokratische Strukturen gewährt werden, andererseits ebenso für effiziente polizeiliche Maßnahmen gesorgt werden. Mittels Verträgen (umfangreiche Rücknahmeverpflichtungen als Gegenleistung zu Assoziationsabkommen) mit den an die EU angrenzenden Staaten soll die Politik des sicheren Drittlandes für eine konsequente Abschottung vor politischen Flüchtlingen und unerwünschten Migrant/inn/en sorgen. Zur Absicherung dieser Abschottungspolitik scheut man auch nicht davor zurück, aus menschenrechtlicher Sicht bedenkliche Maßnahmen, wie die Anlegung von leistungsfähigen Fingerprintdateien (Punkt 71) oder die Beschränkung des Rechtsschutzes (Ausschluß der aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln – Punkt 93) vorzuschlagen.

Möglicherweise kann mit diesen Maßnahmen kurz- bzw mittelfristig die Anzahl der Personen, die um politisches Asyl bei uns ansuchen oder zu uns aus anderen Gründen migrieren wollen, eingeschränkt werden. Mit Sicherheit jedoch werden dadurch neue Probleme geschaffen:

  • Zunahme illegaler Flüchtlinge,
  • vermehrte Ausbeutung politischer Flüchtlinge durch Schlepperorganisationen,
  • Schaffung neuer Krisen und Aggressionspotentiale durch die Errichtung von Auffanglagern.

Die Erfahrungen mit den ehemaligen Ostblockländern haben gezeigt, daß selbst Selbstschußanlagen an der Grenze die Fluchtbewegung nicht stoppen können. Damals sprach man allerdings von Fluchthilfeorganisationen, heute von Schlepperorganisationen. Zu bedenken ist dabei, daß immer nur die betroffenen Flüchtlinge und Migrant/inn/en den Preis zu zahlen haben, sei es in Form von hohen Geldbeträgen, durch Inkaufnehmen unmenschlicher Behandlung oder manchmal auch mit dem Leben. Man sollte berücksichtigen, daß Personen, die ihr ganzes Erspartes kriminellen Schlepperorganisationen übergeben, um in die EU zu flüchten, dies nicht leichtfertig tun.

Festigung des legalen Aufenthaltsstatus

Es ist richtig, daß die Maßnahmen zur Festigung des Aufenthaltsstatus der in die EU eingewanderten oder geflüchteten Personen nur in minimalem Umfang umgesetzt wurden. Gerade aber von Österreich wurden in den letzten Jahren von den politisch Verantwortlichen in der Regierung nur Überlegungen angestellt, wie am besten eine Abschreckung und Abschottung umgesetzt werden kann, um nur ja keinen Anreiz (das Papier spricht von Pullfaktor) zur Migration oder Flucht nach Österreich zu schaffen. Das Innenministerium muß sich daher den Vorwurf gefallen lassen, daß wir gerade in Österreich von einer für die Integration notwendigen Aufenthaltsverfestigung weit entfernt sind. Österreich ist das einzige Land der EU, das ausländische Arbeitnehmer/innen von der Mitbestimmung in den Betrieben ausschließt, aber auch bei den Kommunal- und Hochschülerschaftswahlen die Mitbestimmungsrechte verweigert. Auch der Ausschluss legal eingewanderter Familienangehöriger vom Arbeitsmarkt fördert nicht die Integration, sondern lediglich die illegale Beschäftigung. Mit Forderungen wie nach einem migrationspolitisch überlegten Einsatz von Transferleistungen (Punkt 43, Zuwanderungssteuerung) wird eine Integration und somit eine Weiterentwicklung der Union in wirtschaftlicher, sozialer und demokratischer Hinsicht nicht gefördert (Punkt 46). Zusammenfassend muß gesagt werden, daß das Papier nicht nur oberflächlich und polemisch, sondern auch in sich widersprüchlich ist. Gerade solche Papiere tragen nicht zur Stärkung der Toleranz und Beseitigung ungerechtfertigter Diskriminierungen (wie in Punkt 98 gefordert) bei, sondern bewirken das Gegenteil.

Wer die Staatsdiplomatie zu deuten weiß, dem wird klar, daß dem Innenminister beim letzten informellen Treffen der Justiz- und Innenminister in Wien hinsichtlich seines Strategiepapieres neuerlich eine klare Absage erteilt wurde. Schlögl hat aber Lernfähigkeit bewiesen und festgestellt, daß Migration nicht nur als Belastung, sondern auch als Chance verstanden werden muß. Damit hat auch er der Strategie des Papieres seiner Mitarbeiter, das nur Abschreckung und Abschottung vorsieht, eine klare Absage erteilt. Es ist zu hoffen, daß der Innenminister seine Politik in Zukunft diesem Grundsatz entsprechend ausrichtet.

Das steht in dem überarbeitetem Strategiepapier

27. Die Bipolarität zwischen westlicher und kommunistischer Welt ist verschwunden und damit auch alle jene Konflikte, die darauf zurückzuführen waren, ... Während in früherer Zeit die Unterdrückung durch autoritäre Regimes Hauptfluchtursache für die in Westeuropa ankommenden Asylwerber war, sind nunmehr die größten einzelnen Faktoren, die solche Migrationsbewegungen hervorrufen, die interethnische Verfolgung und Vertreibung durch nichtstaatliche Gewaltapparate sowie die wirtschaftliche Not und Armut in der Herkunftsregion.
28. Entsprechend diesen Entwicklungen hat die Genfer Konvention teilweise ihre Anwendbarkeit auf die real existierende Problemsituation verloren. Sie war zweifelslos zugeschnitten auf Flüchtlinge, die von autoritären staatlichen Regimes (der kommunistischen Welt oder der unterentwickelten Staaten) vertrieben wurden, aber sie erfaßt nicht gänzlich die Vertreibung durch interethnische Konflikte oder aber die Bewältigung illegaler Migration aus manchen Krisengebieten insbesondere in der Dritten Welt. ...
43. ... neuer Flüchtlingsschutz:
- Übergang von ausschließlich rechtsstaatsorientierten zu auch politisch orientierten Schutzkonzepten, ...
93. Schließlich gehört es zu einem wirksamen Einreisekontrollsystem, eine Umgehung der bestehenden Regelungen weitestmöglich zu unterbinden oder unattraktiv zu machen. Hier spielt die Zahl und Dauer der illegal einreisenden Fremden zur Verfügung stehenden Verfahren – fremdenrechtliche Verfahren, Verfahren über die Erteilung von Aufenthaltstiteln, Asylverfahren und Rechtsmittel gegen Zwangsmaßnahmen – eine wesentliche Rolle. Dabei geht es nicht nur um die Reduzierung offenbar unbegründeter Asylanträge, sondern auch um die noch immer europaweit nicht wirklich durchgeführte Konzentration der diversen möglichen Verfahren und ihre Straffung auf eine Dauer, die das vorläufige mit dem Verfahren üblicherweise verbundene Aufenthaltsrecht so sehr verkürzt, daß es für sich allein keinen Pull-Faktor mehr darstellen kann. Ein Gesamtsystem, wonach im Fall eines nicht auf die vorgeschriebene Weise erfolgten Grenzübertritts jedenfalls zunächst der status quo ante herzustellen ist – also die Rückschaffung über diese Grenze, wenn dies der Refoulementschutz zuläßt – und alle Verfahren erst danach durchgeführt werden, wäre mit Sicherheit sehr hilfreich.
103. ... Dabei geht es um etwas anderes als um die Ausweitung des Kataloges der Verfolgungsgründe der GFK; es geht um eine der Entwicklung Rechnung tragende Neukonstruktion des Schutzsystems, die die GFK nicht antastet, aber komplementär dazu ein zusätzliches Modelll entwickelt.
106. ... stellt sich dann tatsächlich die Frage, ob eine Neukonzipierung nicht auch Ansätze vom Beginn der Entwicklung des Asylrechts einbeziehen sollte, als die Schutzgewährung nicht als subjektives Individualrecht, sondern als institutionelles Angebot des Aufnahmelandes verstanden wurde.

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Erstveröffentlichung im FORVM:
November
1998
ZOOM 5/1998, Seite 16
Autor/inn/en:

Sepp Brugger:

Sepp Brugger war als Rechtsanwalt sowie in verschiedenen Funktionen bei den Grünen tätig. Lebt heute als Pensionist und Hausmann in Matrei (Osttirol).

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